¿Es la plusvalia un impuesto inconstitucional?
El pasado 17 de Febrero de 2.017 el Pleno del Tribunal Constitucional se pronunció sobre una cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado Contencioso Administrativo Número Tres de San Sebastián relativa al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Guipúzcoa, esto es, la plusvalia.
Con carácter inicial debe indicarse que una Cuestión de inconstitucionalidad se refiere a una consulta vinculante que efectúa un Órgano jurisdiccional al Tribunal Constitucional toda vez que el “consultante” plantea dudas sobre la adecuación a la Carta Magna de determinado precepto.
En el caso que nos ocupa, el Juzgado Contencioso Administrativo Número Tres de San Sebastián planteó “dudas” sobre la adecuación a la Constitución Española de determinados artículos de la Norma Foral 16/1989 de 5 de Julio (concretamente, sus artículos 1, 4 y 7.4.) y de la Ley de Haciendas Locales (concretamente, respecto a los artículos 107 y 110.4). Y sus “dudas” se concretaban en una posible vulneración de los principios constitucionales de “capacidad económica y prohibición de confiscatoriedad” (artículo 31) y del “derecho de defensa” (artículo 24).
Analizado el contenido de la Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional parece adecuado efectuar las siguientes consideraciones:
Primera
La discrepancia legal se centra únicamente sobre artículos correspondientes a la Norma Foral 16/1989 y no a la Ley de Haciendas Locales, ya que el supuesto concreto se está refiriendo a la anulación de una liquidación del Ayuntamiento de Irún (San Sebastián) dictada a tenor de la Norma Foral 16/1989, de 5 de Julio, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Guipúzcoa. La única norma de aplicación es la foral y no la estatal.
Por tanto, no se efectúa ningún análisis sobre la constitucionalidad de los artículos 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales. En consecuencia, en la situación y momento actual, consideramos que no se puede hablar de la anulación de la plusvalia municipal como de forma genérica se está trasladando desde el pasado 17 de Febrero de 2.017 sino que se refiere exclusivamente a determinados artículos de la Norma Foral 16/1989.
En realidad la única declaración de inconstitucionalidad se ha efectuado sobre determinados artículos de la Norma Foral 16/1989 y, más concretamente, sobre los artículos 4 (forma de determinación del incremento del valor) y 7.4 (imposibilidad de acreditación de un valor diferente al que resulta de la correcta aplicación de las normas reguladoras del impuesto).
En relación a qué artículos de la Constitución española se ven afectados por la aplicación de los referidos preceptos de la Norma Foral, el TC delimita que la posible infracción constitucionalidad se acota respecto a su artículo 31 (principio de capacidad económica) y no al artículo 24 (derecho de defensa) toda vez que la vulneración denunciada lo sería exclusivamente desde el punto de vista del deber de contribuir (art. 31.1 CE), al someter a tributación inexistentes manifestaciones de riqueza en contra de la exigencia constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos “de acuerdo con su capacidad económica”, que no desde la óptica del derecho a la prueba como un medio instrumental para la defensa de las pretensiones articuladas en un proceso judicial.
Recordemos que el artículo 31.1 de la Constitución Española establece que “… Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio…”.
Segunda
En relación al hecho de gravar una inexistente capacidad económica, llegando incluso a tener un carácter confiscatorio, debe indicarse que el Tribunal Constitucional recuerda que el legislador no puede establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial; es decir, aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia.
Para el Alto Tribunal el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado que consagra el art. 31.1 CE no puede llevarse a efecto de cualquier manera, sino única y exclusivamente “de acuerdo con” la capacidad económica y, en el caso de los impuestos, también “en función de” su capacidad económica.
El art. 31.1 CE exige que la contribución al sostenimiento de los gastos públicos se haga “de acuerdo con la capacidad económica”, erigiéndose en un «criterio inspirador del sistema tributario» que opera singularmente respecto de cada persona.
Tercera
A tenor del contenido de estos artículos de la Norma Foral, la existencia del gravamen no se anuda necesariamente a la existencia de un incremento sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno y veinte años.
Basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que el legislador anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tengan a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles al momento de la transmisión de un porcentaje fijo por cada año de tenencia y con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento.
En consecuencia, con la plusvalia, nos encontraríamos ante un impuesto que somete a tributación la potencial renta derivada de la titularidad de un terreno de naturaleza urbana que se pone de manifiesto al proceder a su transmisión.
Una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal, diferencia ésta que es importante subrayar «porque, si así fuese, es evidente que el precepto cuestionado sería contrario al principio constitucional de capacidad económica, dado que dicho principio quiebra en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia».
Los artículos 4 y 7.4 de la Norma Foral fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal se revela un incremento de valor y, por ello, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente “de acuerdo con su capacidad económica”. Y, por ello, esta ficción, supondría hacer tributar por una inexistente riqueza, cuestión que contradice abiertamente el principio de capacidad económica promulgado constitucionalmente.
En definitiva, para el Tribunal Constitucional el tratamiento que los artículos 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento (o, incluso, de decremento) en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en su artículo 31.1.
Por todo lo indicado, el Tribunal Constitucional declara contrarios a la Carta Magna estos artículos, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor.
Cuarta
Ello no es óbice para enfatizar el hecho que el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es en su configuración actual, con carácter general, contrario al Texto Constitucional. Lo es únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es aquellos que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión.
¿Y a partir de ahora qué?
Teniendo en cuenta que la Norma Foral 16/1989 de 5 de Julio y la Ley de Haciendas Locales tienen un redactado muy similar en la consideración del Impuesto sobre la Plusvalía debemos recordar que, en la actualidad, existen otras cuestiones de inconstitucionalidad que se están tramitando. Concretamente son promovidas por Juzgados Contencioso Administrativos de Madrid y Jerez de la Frontera (Cádiz) y se refieren a los artículos 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales, además de Juzgados Contenciosos Administrativos de Vitoria que también se refieren (en este último supuesto) a los mismos artículos alegados en la Resolución que acaba de adoptar el Tribunal Constitucional.
En la medida de la existencia de este primer pronunciamiento constitucional, por un principio de coherencia y rigor, debemos pensar que la línea sostenida en esta Sentencia por parte del Tribunal Constitucional debería ser mantenida en las cuestiones pendientes de resolver y ello, entonces sí, podría suponer según nuestra opinión que, con efectos generales, el Impuesto sobre la Plusvalía Municipal pudiera verse seriamente amenazado como consecuencia de la vulneración del principio de capacidad económica y confiscatoriedad en aquellos casos en los que los obligados tributarios asumieron realmente una minusvalía y que, hasta la fecha, no ha tenido relevancia para la Administración Local, para la cual cualquier transmisión, per se, supone la generación de plusvalía independientemente de la realidad del caso concreto.
Ello supone que entendamos que en todos aquellos supuestos en los que no se haya generado una ganancia como consecuencia de la transmisión de una finca urbana, que se pueda acreditar la valoración real del bien (a través de Tasaciones Periciales) y que no se encuentre formalmente prescrito el derecho debería mantenerse la pretensión ante los Órganos administrativos competentes (a través de la Solicitud de Devolución de Ingresos Indebidos) y, si éstos rechazan la petición del administrado, acudir a la vía jurisdiccional por vulneración del principio constitucional de capacidad económica a la espera que, definitivamente, el Tribunal Constitucional se acabe pronunciando sobre la constitucionalidad de los artículos 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales.
Sobre el autor:
Daniel Vigo
DiG Abogados
